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汤博:建立安全监管的长效机制
时间:2020年06月01日 来源:中国环境报 作者:文雯 点击量:947 分享:

近日,全国政协委员、生态环境部核电安全监管司司长汤搏通过提案呼吁,建立安全监管长效机制,不仅是保障生命和财产安全的必然要求,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的具体体现。

“二三十年前,我们就提出建立安全监管的长效机制,但这些年来我们还在提出建立安全监管的长效机制,这说明安全监管的长效机制仍然没有建立起来。”全国政协委员、生态环境部核电安全监管司司长汤搏是这样解释自己为何通过提案呼吁建立安全监管长效机制的。“扎实地建立起科学合理、规范高效的安全监管体系和机制,不仅是保障生命和财产安全的必然要求,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的具体体现。”

安全不等于零风险

近些年来,我国安全生产的形势有了一定的改观,但重特大事故仍时有发生。天津港爆炸案、江苏响水爆炸案等都造成了惨重的生命损失和财产损失。近段时期在复工复产工作中,又陆续发生了一些安全生产事故。

“核电安全监管方面,在几十年的实践中摸索出一些安全监管的经验,我觉得可以借鉴。”汤搏说。

首先要科学地认识安全问题。“风险这个词在国内很多人眼中与危险划等号。但是,在我看来,风险还代表着一种可能性。”汤搏认为,危险指可能发生的灾害,而风险不仅要求考虑一个灾害的后果,还要求考虑其发生的可能性大小。“世界是一个概率的世界,不存在绝对的事情,从这个意义上说,绝对安全是不存在的。”

用一句时髦的话说就是“你永远不知道意外和明天哪一个会先到来。”作为一个相对的概念,安全在专业上就是可接受的风险。“风险降低到可接受的水平就可以认为是安全的。”

因此,为了衡量安全水平,需要为其寻找一个合理的度量,“目前科学界主流认为,风险是度量安全水平的较好尺度。”汤搏用一个非常生动的例子向记者解释了安全的定义:从风险的角度出发,虽然小行星对地球的撞击对人类和地球生物的威胁极大,但由于其发生的可能性极低,所以风险并不大。反过来,虽然饮食卫生问题通常不会导致严重的后果,但每个人都要一日三餐,所以是个需要高度重视的问题。

安全保障根本上是对于风险的控制,“我们说一件事情是安全的,实际上是将风险控制在可接受水平。”汤搏告诉记者。

安全要有完善的法制保障

安全监管,是国家治理体系的一部分。要实现“良法善治”,良法是前提。汤搏介绍说,我国目前在许多领域法律法规的现状是立法目的不明、责任主体不清、责任划分模糊、法条含义含糊,以及不同法律法规之间互相矛盾,给法律法规的有效实施带来很大困扰。

汤搏举例说,比如许多法律法规中强调法人或主要负责人是“第一责任人”。这固然是期望引起法人或主要负责人对某个方面的高度重视。但从法律法规的实施角度讲,更重要的是根据某个具体行为人在一件事情中应该起到和能够起到的作用,将其担负的责任具体化。“具体化的责任界定不但使每个行为人能够明确了解和履行自己的职责,也为出问题后的具体责任认定和追责提供明确的依据。”

反过来说,如果对同一问题赋予很多人责任,不但导致责任的模糊,还会形成每个人都寄希望于他人的现象,使责任无法真正地落实。

“法律法规应根据实施主体和监督主体的特点,明确实施主体的责任不因监管而减轻。而对监管主体可从监督失职或渎职的角度另行追责。”这就像交通安全问题,交通安全监管部门通过考试确认驾驶人员具备合格的驾驶技能和交通规则知识,然后发给其驾驶证,并通过一些交通安全检查手段增强驾驶人员遵守交通安全法律法规的意识。但如果驾驶人员自己不重视安全,交通安全监管部门是很难起到决定作用的。当然如果交通安全监管部门在考试或检查中失职渎职,也要依据法律法规进行处理。

因此,完善安全监管的法律法规体系,是做好安全监管工作的基础。

“一人得病,全家吃药”不可取

汤搏强调,安全监管部门的监管工作必须规范化,要有规范化的安全监管计划或监督大纲来确定检查项目、检查频度和检查方式。对于每个检查项目,也应该有规范化的检查程序做指导。规范化的监管计划、监管大纲和检查程序是安全监管部门的履责程序,是保证和核查安全监管部门尽职履责,保证监管公平性和检查质量的基础性文件。

我国目前一些政府部门的监督检查存在项目选择随意,检查工作主要依靠检查人员的个人业务能力,不同检查人员对同样事情适用尺度不一等现象,影响了检查的效果和公平性。“而规范的方法和程序可以最大限度地减少个人能力影响,体现公平性。”

“现在经常出现一家企业出现安全事故,立刻全行业进行安全大检查的现象。但实际上,这家企业的问题不一定是共性,适合这家企业的‘药’,也不一定适合别的企业。”汤搏指出,从利益代价比的角度,事故预防所付出的代价通常远小于事故处理所付出的代价,规范化的监督检查工作的主要着力点应该是预防事故的发生。“一人得病,全家吃药”的安全监管“运动式大排查”,代价很大,效果并不尽如人意。

其中的原因在于,事故发生后的检查属于危机响应型的检查,它的必要性是毋庸置疑的,但合理的方式是首先针对所发生事故进行详细调查和评估,确定其原因是否存在普遍性,在具有普遍性特点后如何对可能具备同样问题的企业开展检查,通过安全管理体系的改进预防同类问题的重复发生。

“安全监管工作要有科学的方式。”汤搏指出,“我们对社会的各种风险有很好的把握,将监管资源重点投在对总风险贡献较大的方面。”从监管角度来说,就是根据风险的大小实施分类监管。风险高的,要加大监督检查的力度,增加检查的频度、深度和项目;风险低的,要避免过度监管,节省监管资源。

因此,安全检查的重点应该是检查对象的安全管理体系是否在有效运转,而不是某一个具体问题的接受可否。具体问题是用于判断安全管理体系运转情况的证据,其本身不应作为主要目的。


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