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智库丛书隆重推介④丨浅议国家核损害补偿责任
时间:2021年02月07日 来源:本站 作者:冉丹 郭红欣 李无梦 点击量:453 分享:

  文章摘要:

  核技术是现代科学技术的重要组成部分,是当今高科技发展的重要领域之一。核损害赔偿体现了法律责任机制应对高科技风险的挑战与回应。日本福岛核事故所引发的赔偿展示出核损害赔偿实现的复杂性,反映出传统法律机制回应风险社会各项挑战的不足。各国现行核损害赔偿立法均确认核设施营运人是承担核损害赔偿民事责任的唯一主体,国家负有财务担保责任。从风险规制的角度来说,核能的开发利用是国家代表公众所做出的风险决策,核风险演变为实际损害后,国家应对核损害受害人负有补偿责任。建议我国核损害赔偿体系应在确立核设施营运人民事赔偿唯一责任主体的基础之上,以国家补偿责任为落脚点,建立多元主体参与的赔偿渠道,保障核损害受害人可以及时获得救济。

    

  核能的和平利用是风险社会中典型的风险源之一。这种高科技带来的风险对原有法律制度提出了巨大挑战。核损害一旦发生,其所引发的生态损害难以估量, 对人的损害也因涉及财产损失、人体健康而更加复杂,仅仅依赖传统的民事侵权责任已不足以救济受害人。伴随着核能利用而建立起来的核损害赔偿法律制度,基本建立在对可能发生核损害的假设基础之上,并非立足于现实赔偿需要。2011年日本福岛核事故是人类历史上最严重的一次核事故,其所引发的赔偿反映出风险社会下高科技风险致害赔偿的法治运作全貌,更是对核损害赔偿法律制度的实证检验。此次事故影响范围之大、赔偿范围之广、赔偿人数之多、赔偿复杂程度之高和难度之大等堪称史无前例,为筹措巨额赔偿资金,日本动员了政府、核电企业、核保险共同体和社会各界的力量,为核损害受害人提供了及时的赔偿。结合日本福岛核损害赔偿实践对核损害赔偿法律制度进行思考,有助于认清风险社会中政府在核损害赔偿中的地位,构建我国适应风险社会需要的核损害赔偿机制。

  1.  国家在核损害赔偿体系中的法定责任

  因核事故可能造成大范围人员身体健康、财产以及生态环境等方面的损害,目前国际核责任公约及各国核立法大都在核设施营运人承担民事赔偿责任的基础上,建立起一套核行业共同体、保险公司、国家财政共同分担的损害赔偿制度体系。建立多层级救济保障机制不仅能保障受害人及时获得赔偿,也有效缓解了核设施营运人继续从事核能事业的巨大压力。

  1.1  核设施营运人 : 民事赔偿唯一责任主体

  核设施营运人作为核损害民事赔偿唯一责任主体已为国际核损害赔偿公约和各国立法所确认。对于核损害民事责任有限原则,除日本、德国、瑞士等国家外,国际公约和各国国内立法普遍持支持态度,规定了不同金额的核损害赔偿限额。

  我国《侵权责任法》第七十条明确规定民用核设施发生核事故造成他人损害的,民用核设施的营运人应当承担侵权责任。《核安全法》第九十条则进一步明确核损害赔偿的唯一责任主体是核设施运营单位。2007 年《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》(国函〔2007〕64 号 , 以下简称“64 号文”)规定核电站营运者对一次核事故造成损害的最高赔偿额为3亿元人民币,据此,各界普遍认为我国也实行有限责任原则。

  事实上,无论规定核设施营运人承担无限责任,还是有限责任,面对可能发生的巨额赔偿,都可能出现核设施营运人赔偿困难的问题。为确保营运人具备赔偿 能力,国际公约以及各国都有强制核保险要求。例如美国《普莱斯—安德森法》要求核设施经营商为每座核反应堆购买不少于3亿美元的强制责任保险,日本《原赔法》要求原子能营运人与保险公司联合体(核保险共体)缔结“核责任保险合同”,都通过社会化分摊的方式保障赔偿金及时到位。

  1.2  国家 : 赔偿金财务担保责任及援助责任

  国家对于推进核能发展的政策是负有一定社会责任的。国际核责任公约对缔约国在核损害赔偿中的相关责任作了原则规定。例如,《1997年维也纳公约》要求装置国在保险或者其他财政保证出资不能满足索赔时,提供必要的资金应对营运人将要面临的索赔。为及时救助受害人,美国、德国、日本等国法律法规也都有关于国家承担财务担保责任的规定。

  日本《原赔法》要求原子能营运人与政府签订补偿合同,目的是填补商业核保险以地震、海啸为免责事由不承担保险责任时的空白。根据补偿合同,当核事故因地震、海啸引发,商业核保险不理赔时,由政府支付补偿金。补偿合同具有一定的资金担保功能,但并不具有“国家补偿”的性质。因为原子能营运人需要根据补偿合同向政府缴纳费用,同时政府支付的补偿金额也是确定的,与商业保险金额相同。

  为避免在实际损失超出政府补偿数额情况下,原子能营运人因无法承担赔偿责任而破产,使受害人无法获得充分赔偿,《原赔法》第16条进一步要求国家给予一定的援助。

  在福岛核事故发生后,日本政府于2011年8月通过《原子能损害赔偿支援机构法》,创建了原子能损害赔偿支援机构(以下简称“机构”)以落实国家援助责任。该机构是依法设立的独立法人,其设立目的是向原子能营运人提供赔偿资金,而资金的主要来源是政府发行的国债。为应对福岛核事故损害赔偿,日本政府发行了5兆日元的国债。

  对于这种援助的性质,不能理解为政府或国家作为赔偿责任主体而承担的责任,但是一旦发生严重核事故,国家实际上不得不介入损害赔偿,因此日本政府采用“援助”这一字眼来模糊政府责任,通过这一援助机制,政府作为强有力的财政保证纳入核损害赔偿机制之中,对处理福岛核事故的赔偿工作发挥了至关重要的 作用。具体而言,东京电力公司作为唯一法律责任主体承担第一顺位的赔偿责任;当赔偿金额超出法律预设的1200亿日元时,支援机构作为国家援助的载体提供赔偿资金。

  国家提供的赔偿资金通过向拥有商用核设施的所有电力公司征收负担金的形式,部分转移至核能行业和电力用户。最终,政府、东京电力、金融机构、其他核电运营商、电力消费者和东京电力现有的股东等共同承担了福岛核损害的不利后果。

  2.  国家补偿责任之证成

  核损害赔偿的特殊性源于侵权行为是核能利用行为,这种行为不具有一般侵权行为的“不法性”和道德上的可谴责性。可以说,高科技风险是人类社会工业化的副产品,是人类社会进步不可避免的伴生物。这类高科技风险所带来的损害,“一旦容许原因行为 , 则其损害结果往往就是无法避免的 : 即使当事人尽到了既定现实条件下所能达到的最高注意 , 仍然极有可能无法避免损害结果的发生。”在风险社会,公众和国家是风险共同体,国家代表公众做出风险决策,而风险后果由公众和国家共同承担。一旦核风险演变为实际损害,除追究直接责任人责任外,国家的介入必不可少,国家在法律层面应当负有补偿责任。

  2.1  核损害与国家风险决策

  在核能的开发利用过程中,政府起着决定性作用。以核能利用为代表的高科技风险要求现代政府必须承担起风险防控义务,“必须找到后果的不可预测性如何被生产和避免的标准,必须给释放出爆炸性力量的、疾进的‘无人掌舵的’科技发展装上刹车和方向盘。”否则,科技风险可能会引发经济、政治乃至社会风险。这也对国家提出了更高的要求,国家必须在风险责任人和因果关系均不确定的前提下,事先察觉、预防风险,以避免不能预料的损害。从这个角度来说,政府必须代表人类社会在国家和国际两个层面对具有高风险的科技研发和应用活动作出抉择。在国内法层面,这种决策是通过行政许可来实现的。

  行政许可制度是一种试图降低特定风险的设计,将特定行业和活动纳入以一 般禁止为前提的许可范围,通过作出行政许可表明政府对该行为可能带来风险的接受和认可,行政许可作出的过程就是政府风险决策的过程。基于对政府的信任, 公众会认为经过许可审批而得到授权的活动其相关风险已经过政府的过滤,至少应该有所降低。或者说经过政府许可的技术其风险在公众看来是在政府控制范围之内的。

  形成于工业社会的法律理念是以确定性为前提的,一般来说行政许可作出的基础是确定的因果关系,在一定程度上可以提供大众所期待的安全预期。然而高科技风险的不确定性使得现代社会中的行政许可决定 , 是在全面权衡替代风险、体系化效应、规制行为本身的风险等相关因素的基础上进行风险——收益分析的结果。核能的发展更是掺杂了国家安全、科技竞争等因素的考虑。面对高科技所带来的不确定性,立法系统无法为风险之源和风险之后果的规制提供规范上的可靠预期,不得不授权行政机关在不明确的条件下做出自己的判断,决策机关的任何预测和判断只要是经过正当的风险决策程序都可以说是合法的,个人的权利和自由都必须服从于这个决策。然而再合理的风险决策程序设计都无法改变风险不确定这一事实,无法回避风险带来的不安全后果。当高科技风险确实引发损害性后果时,对受害者权益的救济,政府不能袖手旁观。 

  2.2  国家补偿责任的性质

  有权利就应当有救济,有损失就应当有补偿。虽然在现代风险社会中,“为了能够共同生活, 任何人都必须在一定程度上接受他人的存在及其正当的行动自由, 也就是必须接受他人存在及其正当行动自由给自己带来的不便、不利和损害。”但这种忍耐是有限度的。根据“风险理论”, 风险领域内的侵权责任认定并不涉及对加害人过错的非难 , 而是涉及对加害方和受害方都无过错的风险损失以公平合理地方式予以分配的问题。核事故受害者的人身权、财产权损失理应由直接侵权主体承担。由于严重核事故赔偿金额巨大,对于核设施运营者无力承担的部分,若国家不予以分担,受害者的利益无法得到保障。

  核损害中的国家补偿责任不同于国际法上的国家责任 , 其更多地指向对内责任的承担上 , 即在一国之内发生的核事故所造成的核损害 , 国家应当对本国受损的公民及环境承担一定的补偿责任。

  这种补偿也不同于国家赔偿。赔偿与补偿的分野,在于公权力行为的违法与合法与否:国家赔偿责任是国家机关及其工作人员因不法行为侵害公民合法权益所应承担的责任;国家补偿则是国家机关及其工作人员因合法行为给公民、法人和其他组织造成损失,应当予以弥补的法律责任。而核能的开发利用是国家合法决策的结果,通过允许风险存在换来社会公共利益的增加,但潜在的损害由特定人承受。即核损害具有社会发展而特定人受损的特征,国家作为风险决策者和公共利益维护者,应当基于利益平衡原则对受害人进行补偿。事实上,因国家行为而给特定主体造成损失,政府依据一定的标准给予补偿在实践中大量存在,比如征用补偿、征收补偿、拆迁补偿、移民补偿等。针对核损害国家承担的补偿责任从类型上来说是“危险责任”的补偿。

  2.3  国家补偿责任的现行法依据

  从各国核损害赔偿立法来看,实行无限责任的立法例中,国家在资金方面所承担的援助责任可以理解为是对营运人能力不足的一种补充,事后国家对营运人享有追偿权。在实行有限责任的立法例中,补偿义务则被理解为是出于救济受害人的目的,而对营运人无力承担的部分予以补充。我国64号文规定,核损害赔偿金额超出核电站营运者承担的3亿元人民币赔偿上限后,国家提供8亿元人民币财政补偿;对于非常核事故造成的巨额损害,由国务院评估后决定国家财政补偿的金额。由此批复可知,我国没有回避国家补偿责任。不过国务院批复的法律效力层次较低,真正意义的法律制度的确立需要由《核损害赔偿法》来实现。

  2.4  国家补偿责任的积极意义

  从日本福岛核事故处理实践看,国家行动有助于受害人及时得到救济。日本政府在事故发生一个月后即根据《原赔法》成立“核损害审查委员会”,确定损害赔偿范围,制定赔偿指南,调解损害赔偿争议。审查委员会通过制定赔偿范围及赔偿指南,以相对简化的赔偿标准和流程,尽最大努力给受害人提供了全面的损害赔偿,在整个赔偿活动中发挥了关键性作用。为解决东电赔偿不及时的问题,日本政府出台了《原子能灾害对策特别措施法》,规定在受害者提出赔偿请求时,政府有义务替电力公司垫付一半以上的赔偿金。

  核损害赔偿不仅要及时救济核损害受害人的利益,也考虑核能的发展。日本原子能损害赔偿支援机构一方面为东京电力公司筹措赔偿资金,另一方面也援助 东京电力公司,购买其股份,使其不至于破产,能够持续存续经营并承担赔偿责任。

  3.  立足于国家补偿责任的核损害赔偿制度框架

  “大规模侵权事件发生后,由政府主导救济是最经济的、最有效的救济模式。” 我国目前以核安全监管为中心的核法律制度体系关于核损害赔偿的探讨相对较少,政府在核能损害赔偿过程中地位不清,责任不明,而明确核损害赔偿的范围以及分配相关各方的法律责任是建立核损害赔偿法律制度的关键性问题。目前国际社会以及国内核工业界、法律界对于营运人承担民事赔偿责任已形成普遍共识,但关于国家责任的法理基础及其责任承担方式少有深入研究。 

  笔者认为,国家基于国家安全、高科技竞争等战略目的,作出发展核工业、建设核电站的决策是完全正当且十分必要的,只是这一决策伴随的不确定性风险需要国家承担起风险决策所可能产生的不利后果,即承担起对核损害的补偿责任。核设施营运任承担赔偿责任,国家承担补偿责任,两者依据不同、顺位不同、实现方式不同,共同构建起科学、完整的核损害赔偿法律制度。需要注意的是,国家补偿责任的引入并不构成对其他主体参与核损害赔偿活动的否认。

  3.1  国家补偿责任的法律确认

  国家对核损害承担补偿责任的立法意图在64号文第七条已经有所体现:“核事故损害的应赔偿总额超过规定的最高赔偿额的,国家提供最高限额为8亿人民币的财政补偿。对非常核事故造成的核事故损害赔偿,需要国家增加财政补偿金额的由国务院评估后决定。”

  作为正在崛起的核电大国,我国在2017年9月颁布的《核安全法》中首次以法律的形式明确了核损害赔偿制度。然而《核安全法》仅规定核设施营运单位承担赔偿责任,提供设备、工程以及服务的单位不承担责任,未提及国家责任。主要原因是一旦引入国家补偿将不可避免的要对国家责任的法理基础进行论证,还要对补偿金额及实现方式进行明确,这在《核安全法》有限的时间窗口期内无法完成。《核安全法》明确核设施营运单位承担唯一责任解除了核电承包商的后顾之忧,满足了核电走出去最急迫的立法需求,也为《核损害赔偿法》预留了立法空间,《核损害赔偿法》有更充足的时间,也更适宜就相关问题进行详细规定。

  3.2  国家补偿的范围

  根据目前国际社会的实践和国内核工业界的主流观点,针对核损害的赔偿可以设置多元机制,通过多重保障尽可能实现对受害人的充分赔偿。例如,在核工业和核损害赔偿法律制度的发源地美国,设置了三个层次的赔偿:第一层次是核电企业承担赔付责任;第二层次是当核损害超过核电企业赔偿金额时,由核电行业共同分摊组成的“核保险池”承担;如果赔偿金额超过前两个层次的总和,由国会决定是否提供赔偿(由联邦政府买单)。美国立法为国际社会提供了解决思路和立法样板。紧随美国之后,西欧各国分别在1960年和1963年签订了《关于核能领域的第三方责任的巴黎公约》和《关于核损害民事责任的维也纳公约》建立了营运人赔偿、营运人所属国赔偿和公约公共资金池赔偿三个层次。随后,英、法、德、日、韩等核电国家均建立了多层次赔偿的核损害赔偿法律框架。

  我国1986年44号文和2007年64号文均涉及核设施营运单位和国家两个主体,《核安全法》没有提及国家这一主体,却首次提出了互助机制,即核电行业的共同分摊机制,这一思路即参考美国立法的结果。因此,对我国而言,目前比较符合法理、对受害人保障最充分,也比较可行的责任主体应当包括核设施营运单位、核电行业和国家,其中国家在前两层次的赔偿金额不足时承担补偿责任,具体金额由国务院评估后确定。

  3.3  国家补偿责任的实现方式

  建议开展比较法研究,在充分借鉴日本立法的基础上,结合我国现行管理体制,按照效率最优原则明确核损害赔偿管理机构、编制规划、开展演练、进行立法研究,为核损害赔偿的实施提前做好准备。国家补偿责任为第三顺位,当营运人、核电行业所提供金额仍不足以弥补受害人时才实施。国家补偿责任不具有惩罚性 , 以“适当”为限,可以参照灾害救助的标准确定补偿方式和数额。为克服单纯运用司法程序解决核损害赔偿纠纷可能出现的效率低、成本高的弊端,可以参考日本核损害赔偿调解中心设立自愿调解制度。

  4.  结语

  核技术是当今高科技发展的重要领域之一,然而人类对核能的利用从一开始就是在风险和收益的平衡中抉择,寻找趋利避害的可持续发展道路。既然国家代表公众作出了发展核能的风险决策,就应当承担起潜在的救助责任。制定《核损害赔偿法》,明确核设施营运人的赔偿责任和国家的补偿责任 , 弥补受害人因核能利用而作出的“特别牺牲”,有助于达到矫正社会正义的目的,在促进公众对于核能的接纳方面也具有重要的意义。

  

  第一作者简介:

  冉丹,法学硕士,正高级经济师,现任职于中国核工业集团有限公司审计与法务部副处长,长期在中央企业从事核能领域政策法规研究,深度全程参与《核安全法》《原子能法》《核损害赔偿法》立法工作,是中国核能行业协会“核损害赔偿法” 课题组成员。

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