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智库丛书隆重推介⑨丨我国核电厂乏燃料基金动态情景分析
时间:2021年03月23日 来源:《中国核能行业智库丛书》 作者:刘群 张红林 王茜 点击量:518 分享:

文章摘要:

本文结合我国核电厂乏燃料基金管理现状及存在的主要问题,通过对基金征收起点和征收费用标准进行调整的动态情景模拟,分析不同情景下可用于800吨后处理大厂建造的基金变化情况,从提升基金管理水平、满足后处理大厂建造对资金需求的角度,提出相关措施建议。


核电厂乏燃料处理处置所需资金庞大,特别是后处理厂投资规模大、建设周期长、运行费用高;乏燃料安全管理活动是一个长期过程,很可能持续到核电企业脱离其经营生产活动以后的很长时间,核电企业作为乏燃料产生者,有责任承担乏燃料处理、贮存和废物处置过程中所需的费用,这是乏燃料安全管理中普遍公认和采纳的基本原则。几乎所有发展核电的国家都设立了专门的乏燃料管理资金,以满足对乏燃料进行长期安全管理的经费需求。

1.  我国核电厂乏燃料基金管理现状与问题

1.1  我国核电厂乏燃料基金管理现状

我国核电厂在设计文件和安全分析报告中都明确提出要对其产生的乏燃料进行后处理,并且计提或预留了专项费用,用于乏燃料运输、贮存以及处理处置,但是各电站的操作标准不同,包括计提或预留费用标准、时间起点等。为了从国家层面理顺和规范核电厂乏燃料资金征收、使用等管理,2010年7月,财政部、发改委和工信部联合印发了《核电厂乏燃料处理处置基金征收使用管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》),确定了核电厂乏燃料资金管理模式。《暂行办法》中规定:乏燃料处理处置基金属于政府性基金,纳入中央财政预算管理;基金按照核电厂已投入商业运行五年以上压水堆核电机组的实际上网销售电量征收,征收标准为0.026元/度电;此外,还规定了基金使用范围和使用顺序。2014年3月,国防科工局印发了《核电厂乏燃料处理处置基金项目管理办法》(以下简称《项目管理办法》),进一步明确了基金项目的管理部门和主要职责等。

1.2  乏燃料基金管理存在的主要问题

一是由于对基金使用范围缺乏详细说明,导致从事乏燃料安全管理的企业在基金使用上缺乏依据,不利于调动企业的积极性。《暂行办法》和《项目管理办法》是现行的两个国家颁布的乏燃料基金管理办法,由于其法律效力不高且相关规定过于宽泛,特别是使用范围的规定,只提到包括乏燃料运输、离堆贮存、后处理等环节,没有对每个环节中涉及的具体操作细节的经费是否是属于基金支付范围进行说明,致使相关企业在具体操作时缺少明确的经费使用依据,不利于调动企业积极性,也不利于乏燃料的安全管理。

二是没有建立基金保值增值机制,长期的静态管理,基金的价值已受到通货膨胀的侵蚀。按照《暂行办法》的规定,乏燃料基金属于政府性基金,纳入中央财政预算管理。目前,由于没有建立基金的保值增值机制,基金除了每年少量支出外,其余部分静态保存在国家财政的专门账户中,基金的价值已受到通货膨胀的严重侵蚀。

三是没有建立基金动态调整机制,基金远不能满足建造800吨后处理大厂的需求。尽管在《暂行办法》中规定了“财政部会同国家发展改革委、工业和信息化部、国家能源局、国防科工局等部门根据核电发展规模及乏燃料处理处置资金需求的变化,适时调整征收标准”,但一直没有建立调整机制和具体实施办法。按现行征收办法,乏燃料基金远不能满足800吨后处理大厂建造的资金需求,资金问题是影响大厂项目落地的一个重要因素。

2.  分别按现行办法与调整征收标准不同情景,对基金进行预测

《暂行办法》中提出了“根据核电发展规模及乏燃料处理处置资金需求的变化,适时调整征收标准”的规定。调整征收标准包括提前征收起点和提高每度上网电的征收费用两种措施。下面以现行办法作为基本情景,动态预测三种情景下的基金规模及可用于建造800吨后处理大厂的资金情况。

基金预测基于以下三个前提条件:一是预计800吨后处理大厂将于2033年投运。二是在基金支出上,按照基金项目初步规划安排(表 1),其中,200吨示范工程运行支出为20亿元/年(2025年开始)、运输支出为 2亿元 / 年,以及贮存设施建造与运行、后处理科研等按平均8亿元 / 年的支出计算,除上述支出外,基金中其余部分可用于800吨后处理大厂的建造。三是2020—2030年每年新开工8台百万千瓦级核电机组,建造周期为5年,2030年核电运行装机达到1.2亿千瓦。

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2.1  基本情景:按现行征收办法,计算基金规模

依据《暂行办法》,即从压水堆核电机组运行第六年开始征收,征收标准为0.026元/度电。按照核电机组的容量因子 0.85、发电上网率0.95进行测算,2020—2032年,基金收取总计1495亿元,可用于800吨后处理大厂建造的基金累积为1207亿元(表2)。

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2.2  动态情景 1:将征收起点提前到核电厂开始投运,预测基金规模

如果按照老厂老办法、新厂新办法的原则,从2021年开始,对新投运的压水堆核电机组,自商业运行当年,即按照上网电量开始缴纳乏燃料基金,依据0.026元/ 度电的征收标准,按照核电机组的容量因子0.85、发电上网率0.95 进行测算(下同),2020—2032年,基金收取总计2114 亿元,可用于800吨后处理大厂建造的基金累积为1826亿元(表3)。

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2.3  动态情景 2:仅提高征收标准到0.030元/度电,预测基金规模

如果保持从压水堆核电厂投运第六年开始征收基金,从2021年开始,将征收标准从0.026元/度电提高到0.030元/度电,其他测算边界条件不变,则2020—2032年,基金收取总计1696亿元,可用于800吨后处理大厂建造的基金累积为1408亿元(表 4)。

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2.4  动态情景 3:提高征收标准到 0.032 元 / 度电,预测基金规模

如果保持从压水堆核电厂投运第六年开始征收基金,从2021年开始,将征收标准从0.026元/度电提高到0.032元/度电,基金收取总计1807亿元,可用于800 吨后处理大厂建造的基金累积为1519亿元(表5)。

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2.5  小结

通过与现行征收办法对比,可以看出,三种动态模拟情景都很大程度上提高了基金总额。如果按照建造 800吨后处理大厂总资金需求为1300亿元测算,三种动态情景都可以满足大厂建造的总资金需求;如果建造总资金需求为1500亿元,则只有动态情景1和动态情景 3可以满足(图1)。目前,由于无法明确提出大厂建造的具体年度资金需求,可能出现个别年度资金不足的现象。

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3.  措施建议

3.1  完善乏燃料基金管理规定,制定基金使用细则

在现行《暂行办法》和《项目管理办法》的基础上,建议对其中的相关规定进一步细化,特别是基金的使用范围,应明确基金是否涵盖运输、离堆贮存、后处理等环节中涉及具体操作费用支出,如运输车辆与运输容器的购置费、运输车辆与运输容器零部件的贮备与更换费、离堆贮存设施建造费与运营费、后处理科研经费、MOX 元件制造厂的建造与运营经费等,制定基金使用细则,为相关企业在乏燃料安全管理的资金来源与使用方面提供依据。

3.2  成立乏燃料基金管理委员会,提高基金的管理和使用效率

组成包括科工局、能源局、财政部、核电企业等在内的乏燃料基金管理委员会, 负责制定基金中长期使用规划和年度计划、建立并落实基金的保值增值和动态调 整机制、委托专业投资公司负责乏燃料基金的保值增值并进行监管及定期评估、细化基金使用范围、组织专家对基金项目经费进行评审和验收、定期公布基金收支情况等,提高基金的管理效率和使用效率。

3.3  建立乏燃料基金保值增值机制,避免通货膨胀对基金的侵蚀

从国家法律法规层面明确建立乏燃料基金保值增值机制,在保障正常运行所需资金的前提下,一是可以对乏燃料基金采取定期存款、协议存款等方式,对定期存款的档次进行长、短搭配,梯次定存,既可以保证资金的正常使用与流动,又可以做到资金定存效益最大化;二是可以将乏燃料基金定向投资于收益稳定的国债;三是可以选择投资政信类信托产品。

3.4  落实《暂行办法》中的动态调整机制,从资金角度推动后处理大厂的建造

落实《暂行办法》中提出的“根据核电发展规模及乏燃料处理处置资金需求的变化,适时调整征收标准”的规定。在充分调研分析核电企业承受能力的前提下,根据 800 吨后处理大厂建造的总资金需求和年度资金需求,通过测算,可适度提前基金征收起点或提高每度上网电的征收标准,并确定调整的实施年限,做到定期评估和动态调整。


第一作者简介:

刘群,中核战略规划研究总院研究员。主要从事核燃料循环相关战略规划、产业发展及对标研究。参加的课题获得国防科工局科技进步三等奖、中国核能行业协会科学技术二等奖、中核集团科学技术二等奖、国家能源局能源软科学研究优秀成果三等奖、央企智库联盟一等奖等。


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