核能发电作为重要的一次能源，已经成为不少国家增加能源战略供应、调整优化能源结构、积极应对气候变化的有力工具。核电正进入快速发展时期，然而回顾人类历史，我们必须看到，由于技术限制和人因问题，存在核事故造成环境污染的可能。

放射性环境污染具有影响面积大、持续时间长、恢复难度大、经济成本高等特点。特别是对于INES 5级及以上的重大核事故（属于巨灾范畴），不仅会给受灾区域的灾后恢复工作带来长期的巨大挑战，相关巨额的财务成本也是有核国家和核电站营运者需要重点关注的问题。因此，研究并积极探索核损害赔偿，是十分必要和重要的。

应将对环境的损害纳入核损害范畴

为安全高效利用核能，保护生态环境，在放射性污染防治方面，我国已经建立了较为完善的法律、法规体系。在法律层面主要包括《放射性污染防治法》《核安全法》。

此外，在核损害赔偿方面，还出台了《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》（以下简称“国函”）等文件。

这些法律法规及相关文件分别对放射性环境污染的有关法律责任、核安全责任、核损害赔偿责任等内容进行总体规定，为放射性污染防治工作的开展、环境污染受害者维权以及核能企业安排放射性环境污染责任风险转移提供了重要依据。

此外，以上法律法规规定与相关的国际公约关于核损害赔偿责任的约定基本一致，例如国际原子能机构（IAEA）缔结的《1997年议定书修定的关于核损害民事责任的维也纳公约》（以下简称《维也纳公约议定书》），在《1963年维也纳公约》的基础上，将“核损害”的范围进一步扩大至“可由管辖法院决定的其他经济损失、受损坏环境的恢复措施费、环境收益损失、预防措施费用以及由此类措施引起的进一步损失或损害，环境损坏所造成的损失以外的任何其他经济损失”。

从主要国际公约的修订趋势上可以看到，国际社会已经充分意识到：将对环境的损害纳入到核损害的范畴中来是必要的。同时，这与我国的环境保护立法精神也基本一致。

完善赔偿体系，保障核电发展

实践中，为转移环境污染责任风险，我国核电行业一般会按照国函要求购买核第三者责任险，但在实际工作中，笔者认为依然面临以下困难：

一是放射性环境污染的赔偿机制有待明确。虽然相关法律法规或文件对放射性环境污染的赔偿均有要求，但是具体到操作层面，目前尚缺乏可以遵循的机制、方法和标准。二是国函规定的责任限额偏低。与切尔诺贝利和日本福岛核事件的环境治理成本相比较，我国国函所规定的责任限额明显偏低。随着核电行业的逐步发展，对国函责任限额的重新评估以及对标国际社会实践的责任限额调增将是必然趋势。三是保险市场不承保环境损害赔偿。目前，国内的核第三者责任险的保障范围主要包括人身伤害和财产损失两部分，营运者在放射性环境污染责任风险转移方面存在保障缺口，核第三者责任险的保障范围有待完善和扩充。据笔者所知，目前国内保险市场的环境责任保险承保范围未设置“核风险除外条款”，但是实际承保范围并不包含运营期核电站的相关放射性污染风险。

为进一步开展好放射性环境污染治理工作，笔者认为应从以下几方面进行努力：

一是进一步完善核损害赔偿（特别是环境污染方面）的法律体系。从立法完善的角度来看，当前应加快以立法形式建立核损害赔偿法律制度，重点在赔偿机制、方法和标准方面制定具体、可操作的法律法规和配套的执行层文件，具体应包括责任承担、除污范围、技术方法、除污工期、赔偿项目、诉讼时效、应急处置和公众沟通等方面。

同时，参照日本福岛核事故的相关实践，对于私有环境和公有环境污染的不同处理方式，可以提前有区分地开展赔偿机制的规划和设计工作，以利于环境民事“私益”和“公益”诉讼的分别进行。如此方能预先确立核污染赔偿责任的法律基础，做到未雨绸缪，防患于未然。

从核保险工作实际出发，笔者认为首先应进一步明确全寿期内的环境污染责任归属，划清核电运营者与乏燃料运输、贮存、处理营运者的职责，解决责任归属和连带责任不清的问题，有助于更好地开展核能领域全产业链的核第三者责任险的保障方案设计和投保等工作。

其次，应进一步细化放射性环境污染的赔偿项目和标准，具体明确放射性环境损害的赔偿范围，包括对受损坏环境的恢复措施费、环境收益损失、预防措施费用以及由此类措施引起的进一步损失、损害或其他经济损失等是否属于赔偿范围进行预先规定，以解决事故发生后处理工作缺乏上层法律依据的问题。

第三，应关注核能行业的技术发展和路线匹配，对海上小堆等新技术类型所涉及的海上环境治理新问题进行研究和规范。做好以上3方面的工作，将有助于放射性环境污染责任风险转移工作的配套开展，确保风险的妥善转移。

二是对国函责任限额开展重新评估。国函在近30年来对我国的核工业的崛起和发展起到了至关重要的作用。随着国际国内法律环境、核能行业的不断发展，国函所规定的营运者和国家财政补偿的限额应当做适应性的调增。对标国际社会的立法实践，如美国《普莱斯·安德森法》、德国《原子能法》以及英国、日本的强制财务保证要求等，我国应加快核损害赔偿法的立法进程，并结合我国的实际国情和行业发展情况，对营运者和国家财政补偿的赔偿顺序和责任限额进行修订。

三是扩展核第三者责任险、环境责任保险的环境污染责任风险转移保障。目前，国内的核第三者责任险在营运者的放射性环境污染责任风险转移方面存在保障缺口。相信未来随着核第三者责任限额的增加，缺口问题将进一步被放大。因此，核保险行业应该尽快行动起来，一方面在目前的核保险市场体系内积极探索核第三者责任险扩展承保放射性环境污染的可行性，在解决环境污染承保能力支持问题的同时，寻求较为充分的保障条件和合理的风险对价。

另一方面，应该大力开拓我国自保、互保等新兴核保险市场，并推出新型环境责任保险产品，从机制上解决传统商业保险市场保守、逐利的经营策略与日益增长的核能行业被保险需求之间的矛盾，从产品上解决核污染环境责任保险的特殊技术需要问题，进一步扩展核第三者责任险、环境责任保险的环境污染责任风险转移保障，为更妥善地转移责任风险、降低财务负担提供有力的市场支持和产品支持。

我国核能事业历经数十年的发展取得了举世瞩目的成绩，核保险行业也随着核能领域的进步不断蓬勃发展。未来，核保险行业将继续在新时代迎接新挑战，在新发展中作出新作为，为国家的核能事业保驾护航，为守护好祖国的绿水青山贡献力量。